Stálé rubriky

Zákonodárná moc, zákonodárná činnost, legislativci a zákonodárci

12.10.2012 Jakub Morávek 0 komentářů

Realitou dnešního dne je atomizace lidských činností, která v kontextu potřeb moderní doby vyžaduje, tu větší, tu menší specializaci. Stále větší množství lidí vykonává práce, k nimž nejsou buďto řádně vyučeni nebo svými vrozenými predispozicemi předurčeni.

V řadě případů mohou být důsledky těchto deficitů nepříjemné, kupříkladu stůl o třech nohách nebo nesprávně položená podlaha pravděpodobně nikoho nepotěší, nicméně nemusí mít nijak fatální následky. Dá se požadovat odstranění vad, vrácení kupní ceny atp. Současně je zde možnost zvolit si napříště jiného dodavatele zboží nebo poskytovatele služeb. Existuje však určitý okruh činností, kde odstranění nedostatků provedeného „díla“ a jejich důsledků vzniklých neodborností není buďto možné, anebo pokud ano, pak jen velice složitě a obtížně. Takové činnosti z povahy věci vyžadují značně vysoké nároky z hlediska odbornosti toho, kdo je provádí a je třeba je více, než kterékoli jiné, provádět tzv. lege artis, tedy podle pravidel umění. Jednou z takových činností je bezesporu tvorba legislativy, nebo možná lépe řečeno právních pravidel a jejich transformace do normativních právních aktů. Tato činnost vyžaduje jednak nadání a jednak vzdělání a vysokou odbornost.

Z těchto důvodu je nezbytné, s ohledem na to, že zákonodárný sbor je tvořen zástupci lidu, kteří ve většině případů nejsou v uvedeném smyslu způsobilí k tvorbě legislativy a současně zpravidla ani zdatní v normované problematice, aby tvorba legislativy fungovala podle následující šablony.

Na základě konkrétního (politického) zadání, tedy na základě určení konkrétního stavu nebo cíle, kterého má být prostřednictvím právních norem dosaženo, k němuž jsou příslušní političtí představitelé, kdy tento cíl by měl být (včetně jeho důsledků) výsledkem jejich diskurzu o příslušné otázce, k tomu určení a v daném „řemesle“ řádně „vyučení“ právníci (legislativci) vytvoří text právního předpisu, do něhož zakomponují ty právní normy, které jsou vhodné, nutné a přiměřené k dosažení daného cíle. Současně vytvoří obecnou část důvodové zprávy k danému návrhu, kde zejména rozpracují obecné jim sdělené cíle a připojí možné důsledky naplnění těchto cílů a současně zvláštní část důvodové zprávy, v jejímž rámci uvedou důvody a důsledky přijetí každého jednoho ustanovení, jakož i předpisu (v něm obsažených právních norem) jako celku, a jeho konkrétní význam.

Takovýto komplexní materiál by pak měl být předložen do zákonodárného sboru a měl by projít tamní procedurou určenou pro příjímání příslušného normativního právního aktu.

Lze mít za to, že do textu návrhu, zejména tedy jde-li o text předpisu jako takového, který již byl do zákonodárného sboru předložen, by mělo být zasahováno jen ve výjimečných a odůvodněných případech a vždy tak, aby shora vzpomínaní legislativci měli možnost komplexně zpracovat daný pozměňovací návrh, a to včetně jeho zdůvodnění. Důvod je prostý, složitost vztahů dnešní reality, technologií a souvisejících aspektů, která se odráží v právním řádu, znemožňuje, aby jednotlivec (neodborník) komplexně posoudil důsledky dané změny.

Problém, který mě v současné době stále více trápí, je, že do předložených návrhů, více či méně precizně zpracovaných (nutno přiznat, že spíše méně), bývá zasahováno, mj. na základě iniciativy různých lobbistických skupin, zpravidla mezi prvním a druhým čtením právního předpisu v Poslanecké sněmovně, příp. v rámci druhého čtení, prostřednictvím poslanecké iniciativy, přičemž vtělení pozměňovacího návrhu není v zásadě doprovázeno žádnými explicitně vyjádřenými důvody.

V důsledku extenze legislativy a její nesrozumitelnosti a nepřehlednosti právního řádu způsobené krom uvedeného i jeho mnohovrstevností, stejně tak jako v důsledku vnitřní rozpornosti ať již z hlediska právního řádu jako celku nebo jednotlivých předpisů, která je mj. důsledkem i lidové tvořivosti, lze zcela jistě dospět k závěru, že zásada ignoratio legis non excusat, tedy neznalost zákona neomlouvá, která spadá mezi základní podmínky pro to, abychom mohli náš stát označit za demokratický právní stát, je pouhou fikcí, a to i za předpokladu, že budeme vycházet z premisy, že tato zásada počítá pouze s hypotetickou možností předpisy znát – pokud se o pravidlech v předpisech obsažených v některých případech nejsou s to dohodnout ani přední představitelé odborné právnické veřejnosti, pak předpoklad alespoň hypotetické možnosti rekonstruovat právní pravidlo z právních předpisů ze strany laika naplněn není.

Korunou této absurdní realitě všedního dne a jejím příčinám lze pravděpodobně nasadit poukázáním na již sice starší zjištění Ústavního soudu České republiky (nález pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/02), které je však dle mého mínění v mnoha případech stále platné: „Z písemných materiálů (sněmovních tisků a stenografických záznamů o průběhu 39. a 42. schůze Poslanecké sněmovny), které byly Ústavnímu soudu k jeho žádosti kanceláří Poslanecké sněmovny předloženy, je patrno, že ... pokud jde o průběh 40. schůze Poslanecké sněmovny, konané dne 15. listopadu 2001, ze stenografického záznamu vyplývá, že ... s přihlédnutím ke všem okolnostem, za nichž k hlasování o tomto návrhu došlo – byla Poslanecká sněmovna ve svém jednání natolik iritována, že "je zřejmé, že zcela zřetelně nevěděla, o kterém návrhu hlasuje".

Pokud jde o zaříkadla legislativní smršť apod., jimiž se snaží političtí představitelé demonstrovat svou aktivitu směrem k lepším zítřkům, lze v návaznosti na doposavad uvedené snad jen podotknout, že podstatná je kvalita a nikoli kvantita. V této souvislosti lze poukázat na slova prof. Pelikánové: „Vývoj v České republice v posledních dvaceti letech dosvědčuje, že právo izolované od morálky nefunguje. Právo není autonomní ve vztahu k morálce (...) Nelze přisvědčit stanoviskům, že oba normativní systémy jsou striktně odděleny a nanejvýš právo v určitých případech odkazuje na vně existující normativní systém morálky (…) Rozhodující je, že právo musí být zásadně respektováno spontánně a nezávisle na jeho konkrétní znalosti a to bude mnohem snazší a častější, jestliže adresát právní normy ji bude chápat jako normu morální (…) Zaklínadlo „chybí legislativa“ je většinou prázdným alibismem, čímž nijak nepopírám legislativní nedostatky (…) Bylo řečeno, že právo by obsahově mělo být v souladu s morálkou. Znalost práva jeho adresáty je užitečná a potřebná pro fungování práva, není však nezbytná a v souvislosti s rostoucí složitostí práva je reálně a nevyhnutelně neúplná, mnohdy dokonce deformující. Dobré právo má být takové, aby právní subjekt mohl obsah předpokládat, uhádnout, vytušit (…) Obecný cit pro právo je zmaten a dezorientován příliš četnými špatnými zkušenostmi, což vede k ještě horším případům porušování práva, které nemohou být všechny účinně postiženy, a to dále podkopává pocit povinnosti chovat se podle práva atd. Ocitáme se ve spirále, z níž je jenom velmi obtížné najít východisko.

A jaká je tedy cesta k jasné, srozumitelné a efektivní legislativě? V kontextu uvedeného jedině taková, při níž bude dodrženo shora načrtnuté schéma. Je naprosto nezbytné obnovit rámec, na jehož počátku bude konkrétní politicky vytečený cíl, o němž bude široká shoda, a v němž bude jakákoli lidová tvořivost omezena na naprosto výjimečné případy. Hledat politickou podporu až po podání návrhu prostřednictvím kupčení s cíly a důsledky, které se provádí v přetextování paragrafového znění bez komplexního zhodnocení následků a posouzení všech souvisejících aspektů, je špatně. Nevylučuji samozřejmě věcnou debatu k návrhu v rámci pléna ať již Poslanecké sněmovny nebo Senátu. Jejím důsledkům by však s ohledem na složitost dnešní reality mělo být buďto schválení návrhu, nebo jeho vrácení. Ke změnám by mělo docházet jen ve výjimečných případech, kdy se nebude měnit podstata věci a důsledky přijímaných norem (půjde o technické opravy), resp. k věcné změně smí dojít jedině tehdy, kdy důvod bude zřejmý.

Závěrem lze učinit poznámku, která navazuje na citovaná slova prof. Pelikánové. Pamatujme na to, že existence práva není účelem sama o sobě. Právo není samospasitelné. Je toliko nástrojem k dosažení určitých cílů a může fungovat jedině tehdy, je-li zde jeho úzký vztah k morálce a poskytuje-li ochranu hodnotám vyjádřeným jejími paradigmaty – předpokladem tohoto schématu je samozřejmě existence určitého morálního minima, na němž spočívá daná společnost.